朔州市人民政府办公厅关于印发朔州市城乡经济社会发展一体化制度建设试验项目实施方案的通知

2012-09-12   来源:朔州市政府办公厅

朔政办发〔2012〕76号

  
各县、区人民政府,市开发区管委会,市直及驻朔各有关单位:

  2011年11月,经中央农村工作领导组同意,国家农业部正式批复我市为全国新一轮农村改革试验区试点单位,主要承担城乡经济社会发展一体化制度建设试验项目。市委、市政府高度重视农村改革试验工作,多次召开会议研究部署推进城乡一体化发展的有关工作,组织人员编制全市总体实施方案。现将《朔州市城乡经济社会发展一体化制度建设试验项目实施方案》印发你们,请认真组织实施。要结合山西资源型经济转型综合配套改革试验区建设和我市“四化一体东部新区”建设,各县区抓紧制定总体方案,市、县区两级有关职能部门要围绕各自职能,抓紧制定专项实施细则。

  
               朔州市人民政府办公厅
                            2012年9月10日
 

朔州市城乡经济社会发展一体化制度

建设试验项目实施方案
  
    为着力破解推进城乡一体化过程中机制体制性难题,按照《国家农业部关于山西省朔州市等18个农村改革试验区与试验项目的批复》(农政发〔2011〕4号) 和《农业部农村改革试验区办公室关于〈山西省朔州市城乡经济社会发展一体化制度建设试验方案〉的批复》(农试验区办〔2011〕6号)精神,结合我市实际,现就城乡经济社会发展一体化制度建设试点工作制定如下实施方案。

  一.总体背景与面临问题

  统筹城乡发展,形成城乡经济社会发展一体化新格局,是贯彻党的十七大、十七届三中全会精神的内在要求,是推动我市经济社会转型跨越发展和“三新一城”建设的必由之路。当前,我市正处在全面建设小康社会的关键时期,加快资源型城市转型发展步伐,统筹城乡经济社会协调发展,重点在农村,难点在农村。近年来,我市工业化、城市化水平有较大提高,综合实力显著提升,以工促农、以城带乡、推进城乡一体化发展的能力进一步增强。

  一是全市工业化、城镇化水平明显提高。世界发达国家和地区发展的经验证明,当人均GDP超过1000美元、农业占GDP比重低于15%、城市化率超过 40%、农村就业占总就业比例低于30%的时候,就进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。2011年,全市地区生产总值完成855亿元,财政收入达到175亿元,人均GDP达到49565元(折合7867美元),农业占GDP的比重仅为6%,城镇化率达47.9%。上述数字表明我市实施以工补农、以城带乡,实行城乡统筹发展、一体联动适逢其时。

  二是我市近年来的实践和探索已初见成效。近年来,我市平鲁区“一城十镇百村”城乡统筹发展模式,大力推进农村“五个全覆盖”和新的“五个全覆盖”工程实施,加强基础设施建设,提升农村公共服务水平,广大农村地区面貌发生了翻天覆地的变化。大力发展区域特色现代农业,农民收入快速增长。2011年,农民人均纯收入达到7024元,城镇居民收入22636元,城乡居民收入差距进一步缩小。

  三是新形势下的新要求。党的十七届三中全会提出的要着眼于改变农村落后面貌,加快破除城乡二元体制,努力实现形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局,为下一步推进城乡经济社会协调发展指明了方向。山西省已被国家确定为资源型地区综合配套改革试验区,各项改革工作启动。我市作为一个以煤、电等能源工业为主的中部欠发达地区新型城市,如何建立以工哺农、以煤补农、以城带乡的互动机制,统筹城乡经济社会协调发展具有重要的现实意义和长远的战略意义。

  尽管近年来我市统筹城乡发展取得了显著成绩,但城乡二元结构造成的深层次矛盾依然突出,制约农村经济社会发展的一些困难和问题没有得到根本解决,这些因素相互交织限制了城乡一体化的加速推进,主要表现在以下三个方面:

  一是在发展现状上,规划的引领控制作用没有得到有效发挥,农村布局散乱、建设无序的现象还存在;农村产业发展不快、农业规模经营比重不大,农村集体经济薄弱,导致农民增收仍然不快,缩小城乡居民收入差距压力很大;基础设施建设仍然滞后,对农村经济社会发展的支撑功能亟待增强;农村社会事业仍不发达,公共服务资源配置的数量不足,质量和效率不高。

  二是在机制体制上,市场对农业、农村资源配置的基础性作用没有得到有效体现,公共财政体制、城乡户籍制度、社会保障制度、土地流转机制、金融服务等方面的改革与创新不够,特别是管理体制不顺,部门之间工作协调统筹不够,形不成合力,一定程度上制约着城乡经济社会的发展。

  三是在思想认识上,各个层次上的领导干部对城乡一体化理解得不深刻、不全面,思路不宽,创新不够。同时,进城农民个人素质有待于进一步提高,融入城市的基本技能缺乏,与农村难以断线,人在城市,心在农村。

  鉴于以上原因,我们必须充分认识推进城乡一体化工作的艰巨性、复杂性和长期性,切实增强紧迫感和责任感,进一步抓住机遇,解放思想,大胆探索,先行先试,努力开创我市城乡共同发展的新局面,为全国推进城乡一体化发展探索新机制、新途径、新模式。

   二.指导思想与基本思路 

  (一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以打破城乡二元结构为主线,以科学规划为基础,以改善民生为宗旨,按照小范围试验、总结完善、统筹推进的思路,对制约农村发展的深层次体制机制进行创新和突破,整合各类生产要素向农村流动,基础设施向农村延伸,公共服务向农村覆盖,现代文明向农村传播,全面构建新型工农和城乡关系,进一步激发农村发展活力,努力打造统筹城乡经济社会协调发展的先行区。

  (二)基本思路。坚持以科学发展观为指导,以工业反哺农业、城市支持农村为方略,把城乡一体化发展作为经济社会转型的一项重大战略任务。以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点,以促进农民增收为核心,以深化改革为动力,在重点领域和关键环节先行试点。创新体制机制,积极探索城乡经济社会各领域配套改革,协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,加快形成城乡一体化发展新格局,努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

  按照“当年启动,三年取得突破,五年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的思路,突出三个重点、围绕四个层次、坚持五个立足、促进六个加快,率先改革试验,大胆探索创新。“三个重点”,即:以规划为龙头,整体部署城乡建设和经济社会发展;以产业为支撑,认真梳理提出促进城乡一体化发展制度建设的试验项目;以制度为保障,积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和配套政策体系。“四个层次”,即:在中心市和县城围绕主城区建设,实施优化城市环境、人居环境、创新环境、创业环境“四大环境”优化战略,不断提升中心市和大县城的承载力、吸纳力、辐射力、带动力;在小城镇通过实施基础设施、产业发展、公共服务、人口集聚“四个提升”工程,不断加快城市化进程;在中心村结合新农村建设、扶贫开发、移民搬迁、农村危房改造等,有针对性地实施“一村一品”主导产业培育、农村基础设施建设、村庄整治、公共服务提升、基层组织建设、集体经济发展壮大“六大工程”,快速增加农民收入,不断改善群众的生产生活条件,提高自我发展能力。“五个立足”,即:立足于以城带乡,不断完善城市综合服务功能,强化城镇对农村的辐射和带动作用;立足于以工哺农、城市支持农村,积极探索建立以煤补农的长效机制,健全农村金融服务体系,拓宽抵押担保物范围,为“三农”发展提供充足的资金支持;立足于加快农业现代化进程,积极培养现代农业经营主体,大力发展农业适度规模经营和产业化开发,强化农民专业合作社、龙头企业、市场在现代农业发展中的主体地位;立足于土地资源的节约集约利用,创新土地管理和利益补偿分配,在为城镇化、工业化、农业现代化提供坚实的土地支撑的同时,大幅度增加农民的财产性收入;立足于社会管理创新,探索社区化管理新模式,加强农村基层组织建设和服务创新,保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“六个加快”,即:加快各类配套政策向“三农”倾斜,加快社会经济要素向农村流动,加快基础设施向农村延伸,加快社会保障向农村覆盖,加快公共服务向农村拓展,加快城市文明向农村传播。

  三.基本原则和发展目标 

  (一)基本原则。推进城乡一体化试点工作要坚持以下原则。

  1.坚持城乡统筹,促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重,加大以工哺农、以城带乡力度,加快基础设施建设和社会事业发展,促进城乡经济社会一体化发展。

  2.坚持科学发展,着力转变发展方式。以城镇化为导向,加快推进产业结构优化升级,提高城市就业吸纳和产业承载能力,形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置,实现经济社会发展与人口资源环境相协调。

  3.发展农村经济,促进农民增收。将推进农村经济发展、促进农民增收作为改革发展的核心任务。以“一村一品、一县一业”为主攻方向,培育高效产业,发展产业化经济和劳务经济,推进农村经济结构调整优化。不断改进社会化服务方式,适度推进土地规模经营,加快推进农村金融改革,创新农村经营组织形式,促进农村二、三产业快速发展。

  4.坚持以人为本,推进和谐社会建设。把改善人民群众生活作为一切工作的出发点和落脚点,解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展社会事业,促进城乡社会保障和基本公共服务均等化,使广大农民成为推进城乡一体化的最大受益者。

  5.坚持深化改革,推进体制机制创新。以统筹城乡综合配套改革试验为工作抓手,用足用好试点政策,深化农村综合改革和探索城乡管理体制改革,破除城乡二元结构,建立以工补农、以城带乡的投入机制,引导社会各界支持城乡一体化建设的体制机制,不断增强城乡一体化发展的活力和动力。

  6.坚持因地制宜,分类推进。尊重农民的首创精神,问计于民、问需于民、集智于民,从实际出发,抓示范,树典型,出经验,有计划、有步骤、分类型推进城乡一体化综合配套改革。

  (二)目标任务。按照试验区建设“因地制宜、分类指导、大胆创新、封闭运行、风险可控、分步推进”的总体要求,到2015年,全市农业规模经营面积达到 40%以上,农村劳动力非农就业率达60%,城镇化率达55%以上,农民收入在“十一五”末的基础上实现翻番,城市现代化、农村城镇化和城乡一体化的态势初步形成,发展水平跻身全国同类地区前列。

  四.具体内容、试点布局与实施步骤

  (一)着力推进城乡空间布局一体化

  1.构建新型城乡空间布局体系。按照中心市、大县城、小城镇、中心村四位一体的思路,切实搞好土地利用总体规划、城乡规划和新农村规划的修订完善和相互衔接配套,统筹安排城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养、文化传承等空间布局,适时调整县域、乡镇、村庄区划,使城镇和村庄的规模、布局更加适应城乡经济社会发展的需要,着力提高全市城镇化水平。到2015年,初步建成容纳50万人的中心城市一座、容纳10万人以上的卫星城市5个、容纳 5000人的中小城镇50个、容纳1000人的中心村落500个,全市城乡空间形成布局科学合理、功能配套完善、居住相对集中的“1555”发展格局。

  2.健全完善城乡统筹的规划管理体系。要建立健全城乡规划管理制度,进一步规范规划决策程序,强化并完善规划监督机制,优化规划决策运行机制,实行城乡建设统一规划、统一决策、统一审批、统一建设、统一监督,着力维护规划的科学性、严肃性、权威性和连续性,管方向、管大事、管长远,坚持先规划后建设,对无规划的建设项目,做到不决策、不供地、不投入,充分发挥城乡规划重当前管长远的综合调控作用。由市规划部门、各县区人民政府牵头,2012年年底前完成全市城乡建设规划的修订完善。规划交同级人大审批后实施。

  3.形成科学合理的新型村镇布局。按照“工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向规模经营集中”的总体思路,加紧完善土地利用总体规划的修编完善。坚持有利于要素集聚、资源配置和集约发展的原则,适时进行乡镇、村庄区划调整,使城镇和村庄的规模、布局适应城乡经济社会发展需要,为小城镇、中心村发展创造条件。2012年,小城镇建设选择北周庄镇、金沙滩镇、南河种镇进行试点。结合农村新的“五个全覆盖”工程和新农村片区开发工程实施,中心村建设每县区选择10个,不断提高建设标准和档次,巩固提升。以后每年小城镇建设选择10个左右,中心村选择100个左右,分步推进。

  4.增强小城镇发展带动能力。2012年,由市编办、山阴县政府、怀仁县政府、应县政府牵头,选择山阴县北周庄镇、怀仁县金沙滩镇、应县南河种镇进行强镇扩权试点,探索“小政府大服务”基层组织新型管理架构,切实增强小城镇的发展带动和吸纳能力。在扩大管理权限方面,按照事权统一的原则,将部分县级行政管理职能、社会管理权限、行政执法职能向小城镇下放,切实增强小城镇的自治能力。在财税支持方面,要加大对试点镇投入,在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面向试点镇倾斜。在用地方面,除按全市土地试验项目执行外,县政府适当从全县指标中予以追加。在统一管理的前提下,按照谁投资谁所有,谁经营谁受益的原则,逐步把小城镇的道路、给排水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设推向市场。

  (二)着力构建以煤补农的长效机制

  朔州煤炭资源丰富,探明储量490亿吨,占全省煤炭资源储量1/6。通过煤炭资源整合和兼并重组,目前全市原煤生产能力、洗选能力、运输能力均达到了2亿吨,产能和效益大幅增长。近年来,我们探索了挖一吨煤栽一棵树、“一矿帮一村”建设新农村的做法,鼓励引导煤炭生产企业在地下挖煤的同时,在地面兴建农产品生产加工项目,都取得了明显的成效。为使以工补农制度化、常态化,真正将资金用到农民迫切要求解决的项目上,各级各部门要鼓励引导煤炭生产企业在“三农”领域出资金、上项目,实现转型跨越发展,各煤炭生产企业要担当起各自的社会责任,积极投身现代农业发展和新农村建设,在全市形成以工哺农、以煤补农的良好氛围和长效机制。重点为以下五个方面:

    一是现代农业发展项目,包括规模种植、规模养殖农业高新技术示范园区建设,无公害农产品、绿色食品和有机食品生产基地建设、农业休闲观光旅游项目建设等。

  二是农业产业化经营项目,包括农产品精深加工、龙头企业生产线技术改造,农产品保鲜储藏、物流配送和市场流通体系建设等。

  三是农业农村基础设施建设,包括集中连片土地治理、高标准农田建设,村庄整治、新农村基础设施建设等。

  四是农村社会事业发展,包括农民的教育培训体系建设、农民安居工程等。

  五是市委、市政府确定的其他统筹城乡发展的重点项目。

  (三)创新农村土地管理制度

  在充分尊重农民意愿和保证农民利益的前期下,坚持集约、节约、高效的原则,创新农村土地管理。

  1.加快农村土地承包经营权确权颁证步伐。据二轮承包合同,对农村所有耕地进行确权颁证。按照依法自愿有偿的原则,鼓励引导农民以多种形式流转土地承包经营权。对就业和居住已不在农村的农民,鼓励其采取转让方式流转土地;对其他人群,引导其采取货币租金、实物租金等形式流转土地。在各县区和重点乡镇建立土地流转服务中心和仲裁机构,完善土地流转信息、政策咨询、合同鉴证等服务,健全农村土地承包经营权证管理制度、流转监管制度、收益分配制度,保障土地流转双方的合法权益,推动土地流转有序发展,促进土地规模化、集约化经营。2012年,分别选择朔城区张蔡庄乡前村、平鲁区高石庄乡败虎村、北周庄镇柏坡村、应县南河种镇中曹山村、怀仁县金沙滩镇孟庄村、右玉县高家堡乡西碾头村开展土地承包经营权确权颁证试点工作。年底前试点工作全部完成,积累经验,规范流程,全市推行。2014年底前,全市所有农村完成土地承包经营权确权颁证工作。

  2.加快农村宅基地和房屋的确权颁证工作。2012年,在朔城区四个街道办事处和山阴县北周庄、怀仁县金沙滩、应县南河种三个镇所辖的全部村庄,对经批准建设的农户现有房屋由国土部门颁发宅基地使用权证,房管部门颁发房屋产权证,增加农民的财产性收入。在总结上述试点经验的基础上,分期分批对其他村庄农民的宅基地和房屋进行确权颁证工作。

  3.加快后备耕地资源的开发利用。根据我市实际,通过盐碱地综合利用开发、土地整理复垦等措施,加强土地后备资源的开发利用,增加耕地数量,提高耕地质量。我市有未利用的盐碱荒地36万多亩。这些土地集中连片、地势平坦、地下水位较浅,经改良后都可成为上等耕地。近年来,我们利用电厂发电后产生的脱硫石膏,采取工程措施、生物措施、农艺措施、理化措施相结合方式对部分盐碱地进行改良。改良后的地块玉米产量已突破了千斤,不仅有良好的经济效益,而且有显著的生态效益和社会效益。按照政府引导,市场化运作的模式,分期分批对全市的盐碱地进行综合开发利用。改良后的盐碱地经农业、国土部门验收合格后进行分等定级、登记造册,其原土地权属不变,为发展规模经营创造条件,增加的耕地用于占补平衡。同时,结合城乡空间布局调整,对部分村庄农民全部搬迁后,将原村庄土地进行整理复垦为耕地,增加的耕地用于占补平衡。一部分村庄通过改造,因地制宜发展乡村观光旅游、庄园农业或规模养殖,推进土地资源的集约节约利用。

  (四)创新农村金融制度

  1.拓展延伸农村金融组织。由市金融办、市银监局、市人行牵头,将运行规范、实力较强的小额贷款公司转制为村镇银行。2013年前,每个县区都要建成一家面向“三农”服务的村镇银行。由市银监局、市金融办、市农委牵头,2012年,每个县区选择一家运行规范的农民专业合作社或联合社,开展农民资金互助试点。引导鼓励现有六大国有商业银行和农业发展银行到农村布点,为农民提供及时有效的金融服务。2012年底前,市、县区成立现代农业发展担保公司,为“三农”提供有效担保,撬动更多的资金投向“三农”。

  2.发展多种形式的农业担保。推行农户联保、农户互保、专业合作组织为成员担保、龙头企业为农户担保等多种信用担保方式,到2013年,在全市基本建成覆盖广泛的农业信用担保体系。探索将农村土地承包经营权、合作社股权、林权、农产品订单等纳入有效担保物范围,进一步拓宽农民融资渠道。

  3.探索完善农业保险制度。以大户为重点,开展粮、油、菜、猪、牛、羊等农业保险。鼓励引导各类保险机构开发农业和农村小额保险及产品质量保险。2012年在玉米保险试点的基础上,同步推进设施农业保险,不断建立完善农业保险体系。

  (五)有序推进户籍制度改革

  由公安部门牵头,降低准入条件,切实加快农村人口向城镇有序转移。一是对“城中村”改造和移民搬迁进入城镇的农业人口,可以在其现居住地统一办理城市户口;二是具有我市农业户口,在城镇二、三产业从业三年以上,有固定住所,年收入在5000元以上,其本人和配偶、子女均可办理城市户口;三是在城镇已购买了成套新建商品房,有稳定收入的人员及其配偶子女可办理城镇户口;四是放宽投靠亲属的条件限制。投靠配偶的,不受年龄、婚龄限制;父母投靠子女的,不受身边有无子女的限制;子女投靠父母的,未婚子女不受年龄限制,均可办理户口迁移手续。五是凡是来我市投资、兴业以及我市开发建设所需的各类人才,均可根据本人意愿,凭聘用单位或相关部门出具的证明,允许本人、配偶及其直系亲属办理我市城镇户口。上述人员原来属农业户口的,变为城市户口后,要按城市户口享受各项社会权益保障,并做好与农村社会保障的衔接。结合移民搬迁、避让搬迁等,规划、国土和住建部门要优先规划、优先供地、优先建设不同类型、不同档次的经济适用房、廉租房小区,切实加大保障性住房建设与供给力度。加强保障性住房管理,对申请人的条件严格审查,实行保障性住房只能继承或再由管理部门折价回收,不能上市交易的政策,积极为农民进城安家落户创造条件。有关部门要加强对新迁入人员的素质培训和技能培训,鼓励扶持其自主创业。2012年选择平鲁区全区、朔城区的南城、北城、北旺庄和神电四个办事处以及3个扩权强镇试点,实施城乡户籍统一管理,到2015年全市实现城乡户籍统一管理。

  根据我市实际分三个阶段实施:2012年为第一阶段,成立领导机构,制定推进改革的总体方案和专项工作方案,开展先行试点工作;2013—2014年为第二阶段,在先行试点的基础上,全面推开各项改革,创新各项政策举措,初步建立统筹城乡发展的各项制度;2015—2016年为第三阶段,进一步深化城乡一体化综合配套改革,健全完善统筹城乡发展的推进机制和政策体系,初步形成城乡经济社会发展一体化新格局。

   五.组织领导与保障措施

  (一)加强组织领导。完善党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制,加强对农村改革试点工作的领导。成立了城乡一体化试点工作领导组,负责指导协调全市城乡一体化综合配套改革具体工作,领导组办公室设在市委农工办,负责日常工作。并建立联席会议制度,具体协调试点工作。各有关部门围绕目标任务和重点工作,各司其职,各尽其责。各县区也要建立健全推进城乡一体化发展的工作机构,发挥牵头抓总、统筹协调的作用。要采取多种形式,强化对开展城乡一体化试点工作的宣传报道,营造全市上下共同关心、协力参与的浓厚氛围,形成推进城乡一体化工作的强大合力。

  (二)增加资金投入。按照中央要求,全市财政支出重点向农业农村倾斜,确保用于农业农村的总量、增量均有提高;预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设,确保总量和比重进一步提高;土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设,确保足额提取,定向使用。扎实做好支农资金整合工作,让有限的资金集中用于重点地区、重点项目、优势产业、种养大户、龙头企业和新农村建设。制定优惠政策,加大补贴力度,充分调动农民和社会各界投入“三农”的积极性。引导金融部门降低门槛,放宽条件,切实加大对“三农”的信贷支持力度,多渠道、全方位增加对农业农村的资金投入,为城乡一体化发展提供充足的资金保障。

  (三)加强沟通交流。各级各部门要及时与国家、省上级部门汇报工作进展情况,争取指导与支持,解决工作中遇到的新情况新问题。赴沿海发达地区以及同类地区进行考察学习,开阔眼界,启迪思路。邀请有关专家到我市进行指导,完善制度,改进工作。各成员单位要确定一名熟悉业务工作的分管领导和科级干部作为联络员,加强沟通交流,密切配合,齐抓共管,确保各项工作有序推进。

  (四)及时总结经验。加强调查研究,及时发现实施过程中的新情况、新问题,认真加以解决。对各类好做法、好经验认真进行总结,扩大宣传,树立样板,充分发挥典型的示范和带动作用。

        (五)强化考核奖惩。建立推进城乡一体化发展的目标考核体系,层层分解任务,细化进度要求,强化工作措施。按照科学发展观和正确政绩观要求,加强城乡一体化发展的督促检查和考核奖惩。考核列入各级领导工作目标,实行年度考核,考核结果作为评价各级领导班子政绩和干部选拔任用的重要依据。

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  附件:朔州市城乡经济社会发展一体化制度建设试验项目实施方案责任分解表